Uruguay: Quando Davide Sconfigge Golia (del Tabacco) e Insegna a Proteggere la Salute Globale

Ciao a tutti! Oggi voglio parlarvi di una storia che sembra uscita da un film, ma è tremendamente reale e ci tocca da vicino, anche se arriva da un piccolo paese del Sud America: l’Uruguay. Immaginatevi un Davide contro Golia, dove Davide è un paese che vuole proteggere la salute dei suoi cittadini e Golia… beh, Golia sono le potentissime multinazionali e certi meccanismi un po’ perversi nascosti negli accordi internazionali sugli investimenti. Sì, perché dietro sigle astruse come BIT (Trattati Bilaterali di Investimento) o IIA (Accordi Internazionali di Investimento) si possono celare delle vere e proprie mine vaganti per le nostre politiche sanitarie.

Ma cosa sono questi BIT e perché dovrebbero preoccuparci?

Allora, mettiamola semplice. I BIT sono accordi che due Stati firmano per promuovere e proteggere gli investimenti che arrivano dall’estero. Bello, no? Certo, gli investimenti sono importanti. Il problema è che molti di questi trattati, soprattutto quelli di “vecchia generazione” (anni ’90 e primi 2000), contengono poche tutele per il diritto degli Stati di regolamentare per proteggere la salute pubblica. Anzi, spesso includono un meccanismo chiamato ISDS (Investor-State Dispute Settlement), che permette agli investitori stranieri di fare causa direttamente agli Stati davanti a tribunali arbitrali internazionali privati se ritengono che una nuova legge o politica danneggi i loro profitti. Avete capito bene: una multinazionale può trascinare un intero paese in tribunale perché, ad esempio, ha aumentato le tasse sul tabacco o ha imposto etichette più chiare sui pacchetti di sigarette!

Questo può avere effetti devastanti:

• Limitare le opzioni politiche: I governi potrebbero sentirsi con le mani legate, evitando di introdurre misure sanitarie efficaci.
• Generare “regulatory chill”: La semplice paura di cause milionarie può spingere i governi all’inerzia, a non legiferare o a “annacquare” le proposte per la salute pubblica.
• Aumentare l’influenza delle industrie: Le aziende possono usare la minaccia dell’ISDS per avere più voce in capitolo nelle decisioni politiche.

Per fortuna, negli ultimi anni è cresciuta la consapevolezza di questi rischi, e i nuovi trattati, detti di “nuova generazione”, hanno iniziato a includere delle clausole di salvaguardia sanitaria. Si tratta di articoli specifici che mirano a proteggere il diritto dello Stato a regolamentare per la salute. Queste clausole possono essere difensive (chiariscono che certe misure sanitarie non sono espropriazioni), neutre (cercano di non erodere le politiche sanitarie esistenti) o, più raramente, progressive (impongono obblighi sanitari agli investitori).

L’Uruguay scende in campo: la battaglia con Philip Morris

L’Uruguay, un paese che considero un po’ un faro nella regione per la sua stabilità e il suo welfare, ha una storia emblematica. È un paese che ha sempre cercato di attrarre investimenti esteri, ma si è trovato anche a dover difendere le sue politiche sanitarie. Il caso più famoso è senza dubbio quello contro la Philip Morris. Nel 2008, l’Uruguay, già leader nel controllo del tabacco, introdusse leggi molto severe: divieto di diverse presentazioni per marca e avvertenze sanitarie che dovevano coprire l’80% del pacchetto. Apriti cielo! Nel 2010, la Philip Morris fece causa all’Uruguay, sostenendo che queste misure fossero una forma di espropriazione indiretta e violassero il BIT tra Uruguay e Svizzera. Pensate un po’, una battaglia legale durata anni, con costi enormi per un paese piccolo come l’Uruguay. Ma sapete una cosa? Nel 2016, il tribunale diede ragione all’Uruguay, condannando Philip Morris a pagare anche le spese legali. Una vittoria storica!

Questo caso, anche se non è stato l’unico fattore, ha sicuramente acceso i riflettori sull’importanza di blindare i trattati. Come mi hanno raccontato alcuni degli “addetti ai lavori” uruguaiani che hanno partecipato a uno studio recente, la consapevolezza dei rischi legati ai BIT era già iniziata a crescere nei primi anni 2000, grazie anche alle esperienze negative di altri paesi e al lavoro di sensibilizzazione di organizzazioni internazionali come l’UNCTAD (Conferenza delle Nazioni Unite sul Commercio e lo Sviluppo) e l’OMS.

Imparare dagli errori (altrui) e costruire scudi: le clausole di salvaguardia sanitaria

L’analisi dei BIT firmati dall’Uruguay mostra un’evoluzione interessante. Prima del 1997, pochissimi trattati contenevano riferimenti espliciti alla salute. Poi, piano piano, la tendenza si è invertita, e dal 2010 in poi, il 100% dei BIT firmati dall’Uruguay include clausole di salvaguardia sanitaria. Un bel cambiamento, no? Questo processo, che gli esperti chiamano “diffusione delle innovazioni”, è stato guidato principalmente dal personale tecnico del Ministero dell’Economia uruguaiano. Questi funzionari, partecipando a corsi e forum internazionali, hanno capito l’importanza di inserire eccezioni e chiarimenti specifici nei trattati per proteggere lo spazio normativo dello Stato.

Non è stato sempre facile, mi hanno confessato. All’inizio, c’era da convincere altri attori, come il Ministero degli Affari Esteri o i decisori politici, specialmente quando erano in gioco grossi investimenti. Ma la “botta” del caso Philip Morris, pur essendo successiva all’inizio di questa presa di coscienza, ha aiutato a sensibilizzare anche i livelli politici più alti sull’importanza di queste clausole. Come si dice, “no pain, no gain”: a volte servono queste battaglie per far capire i rischi.

Lo “stile Uruguay” nella protezione della salute: difensivo ma non troppo

L’approccio uruguaiano all’inclusione di queste clausole è stato principalmente difensivo. L’obiettivo, mi hanno spiegato, è creare uno “scudo” per proteggere il diritto di regolamentare e minimizzare le conseguenze economiche negative. Quindi, via libera a clausole che specificano che misure sanitarie non discriminatorie non costituiscono espropriazione indiretta, o eccezioni generali per motivi di salute pubblica. Troviamo anche clausole neutre, spesso nei preamboli, che affermano la compatibilità degli obiettivi del trattato con la salute pubblica.

E le clausole progressive, quelle che imporrebbero obblighi sanitari agli investitori? Per ora, l’Uruguay non le ha adottate. Alcuni ritengono che non siano necessarie, dato che il paese ha già normative nazionali chiare che tutti gli investitori, nazionali o stranieri, devono rispettare. Altri temono che possano essere usate in modo pretestuoso per introdurre restrizioni protezionistiche, un approccio che non si sposa con la politica uruguaiana di attrazione degli investimenti. Per quanto riguarda l’ISDS, l’Uruguay ha una posizione flessibile, accettando diverse forme di arbitrato. Anzi, alcuni lo vedono come un modo per incanalare le dispute ed evitare conflitti diretti tra Stati, anche se riconoscono che cambiare radicalmente approccio ora potrebbe essere visto come un segnale di instabilità, cosa che l’Uruguay vuole assolutamente evitare, data la sua reputazione nella regione.

Il nodo dei vecchi trattati: un osso duro da rodere

Se includere clausole di salvaguardia nei nuovi BIT non sembra più un grosso problema (c’è un consenso globale sulla loro importanza), la vera gatta da pelare è la rinegoziazione dei vecchi trattati, quelli firmati negli anni ’90, spesso privi di queste tutele. L’Uruguay ha il mandato di provare a rinegoziarli, ma si scontra con un muro di gomma, soprattutto da parte dei paesi sviluppati. Perché questa resistenza? Beh, le ragioni sono diverse:

• Influenza delle multinazionali: Le grandi aziende che hanno già investimenti in Uruguay potrebbero non vedere di buon occhio modifiche che limitano la loro capacità di rivalsa.
• Mancanza di priorità politica: Per i paesi sviluppati, rinegoziare un vecchio trattato con un piccolo paese potrebbe non essere in cima all’agenda.
• Asimmetria di potere: Diciamocelo chiaramente, il potere negoziale dell’Uruguay, data la sua dimensione economica, è limitato rispetto a grandi economie esportatrici di capitali.

È interessante notare che sembra più facile rinegoziare con paesi che hanno avuto esperienze simili con l’ISDS (come l’Australia, anch’essa coinvolta in una disputa con Philip Morris) o con altri paesi in via di sviluppo con sistemi politici e legali affini.

Chi rema a favore e chi contro? Ostacoli e facilitatori

Cosa ha aiutato l’Uruguay in questo percorso? Sicuramente la stabilità delle istituzioni e del personale tecnico, una cosa non da poco in America Latina. La capacità di coordinamento tra i ministeri, anche se quello della Salute non è direttamente coinvolto nelle negoziazioni dei BIT, è un altro punto di forza. E poi c’è una sorta di “mentalità” uruguaiana: un paese con una forte tradizione di stato sociale, dove l’idea che lo Stato debba intervenire per proteggere il benessere dei cittadini è ben radicata. Questo rende più “naturale” richiedere clausole che proteggano il diritto di regolamentare. Anche le raccomandazioni internazionali e il fatto che le clausole di salvaguardia siano ormai considerate “standard” a livello globale aiutano.

Dall’altra parte, come abbiamo visto, la dipendenza dagli investimenti esteri e l’asimmetria di potere nelle negoziazioni internazionali rappresentano degli ostacoli, soprattutto quando si tratta di rinegoziare vecchi accordi. Qualcuno ha suggerito che per convincere i paesi sviluppati a rinegoziare, si potrebbe fare leva su temi a loro cari, come la sostenibilità ambientale, che richiede anch’essa eccezioni e tutele normative.

Lezioni dall’Uruguay: cosa possiamo imparare?

Insomma, la storia dell’Uruguay è una boccata d’aria fresca. Ci dimostra che anche i paesi più piccoli, con la giusta determinazione, competenza tecnica e un po’ di coraggio politico, possono tenere testa ai giganti e difendere il diritto fondamentale alla salute. Certo, la strada è in salita, soprattutto quando si tratta di far cambiare idea ai paesi più potenti sui vecchi accordi. Ma come ci insegna l’Uruguay, e come suggeriscono le organizzazioni internazionali, insistere e fare rete è fondamentale. Le clausole di salvaguardia sanitaria, un tempo considerate un’innovazione quasi eversiva, oggi sono la norma nei nuovi trattati, e questo è già un grande passo avanti.

La sfida resta aperta per i trattati “vintage”, ma la consapevolezza cresce. E chissà, forse proprio l’Uruguay, con la sua tenacia e la sua capacità di apprendere e adattarsi, continuerà a mostrarci la via. Una cosa è certa: la salute non può e non deve essere una merce di scambio negli accordi commerciali. E l’esperienza uruguaiana ce lo ricorda con forza.

Fonte: Springer